În cele ce urmează, vom încerca o comparație între “statul de drept” teoretic și “statul de drept” prezent în realitate. Tema aleasă pare paradoxală și ambiguă, dar aceste caracteristici nu sunt alese de către noi decât în mod indirect, ca votanți ai Constituției României din 21.11.1991 și ai Legii de revizuire nr. 429 din 18.09.2003. Trebuie precizat că ambele ipostaze sunt fundamentate în drept, în textele Constituției României.
Pentru început, vom încerca să definim noțiunile pe care le vom folosi.

Stat: forma organizată a puterii poporului, sau mecanismul sau aparatul statal.

“Stat de drept”: statul organizat în baza principiului separației și echilibrului puterilor în stat, și care are o lege fundamentală – Constituția.

Constituție: legea fundamentală a unui stat, investită cu forță juridică supremă, și care reglementează acele relații sociale fundamentale care sunt esențiale pentru instaurarea, menținerea și exercitarea puterii.

Suveranitate: puterea pe care o are poporul de a decide asupra sorții sale, de a-și exprima voința. În cadrul regimurilor democratice, poporul își exprimă voința fie direct (referendum), fie indirect (alegerea unor reprezentanți, cărora li se deleagă suveranitatea).

Între Constituție și suveranitate este o legătură directă, Constituția fiind votată în mod expres, prin referendum, de către întrega populație cu drept de vot. Drept urmare, textele Constituției reprezintă, volens-nolens, voința poporului.

Lege: actul normativ emis de catre Parlament, în sensul dat de art. 72 din Constitutia din 1991, respectiv de art. 73 din Constituția revizuită. Legile reglementează relațiile sociale și economice generale și importante, iar dintre acestea, cele mai importante sunt reglementate de către legile organice și legile constituționale. Domeniile de reglementare prin lege organică sunt precis delimitate și limitate de către art. 72 alin. 3 din Constituția din 1991, respectiv de către art. 73 al.3 din Constituția revizuită.

Principiul separației și echilibrului puterilor în stat necesită o tratare mai amplă, care va face apel și la definirea acestor puteri.

Acest principiu a fost pentru prima dată sistematizat de către Montesquieu, în lucrarea “Despre spiritul Legilor” (1748), și pleca de la ideea simplă că orice om care deține o putere este înclinat să abuzeze de ea în detrimentul celorlalți oameni.

Dacă statul este condus de către un singur om, sau de către o mână de oameni, aceștia vor abuza de puterea pe care o au, în detrimentul celorlalți oameni.

Concluzia lui Montesquieu a fost aceea de a diviza puterile statului. Pentru a nu exista posibilitatea de a se abuza de putere, trebuie ca, prin rânduiala statornicită, puterea să fie înfrântă de putere. Tot de la el derivă și denumirile moderne care se dau acestora – respectiv “puterea legislativă”, “puterea executivă” și “puterea judecatorească”.

În România actuală, drept “putere legislativă” a fost instituționalizat Parlamentul. Puterea legislativă este electivă și reprezentativă, parlamentarii fiind aleși de către popor și reprezintă interesele cetățenilor care i-au ales; Parlamentul adoptă legi și controlează executivul.

A doua putere este Guvernul (numit), împreună cu Președintele (ales), sau “puterea executivă”. Puterea executivă are atribuția de a guverna (de a aplica politica națională și de a pune în aplicare legile emanate de la Puterea legislativă). În concret, acest lucru se face de către Guvern prin emiterea de “Hotărâri ale Guvernului”, “Ordine ale ministrului”, “Norme de aplicare” ale legilor emise de către Parlament, iar de către Președinte prin ratificarea legilor, care astfel devin “executorii”.

A treia Putere este cea judecătorească. Ea are rolul, în accepțiunea lui Montesquieu, de a pedepsi infracțiunile și de a judeca litigiile dintre particulari. Cu alte cuvinte, infăptuiește justiția și asigură respectarea legilor.

Această teorie a fost pusă în practică în România prin art. 1 al. 3 al Constituției din 21.11.1991, care începea cu sintagma “România este stat de drept (…)”. Principiile pe care aveau să funcționeze puterile statului de drept au fost reglementate prin art. 58-79 (Parlamentul), art. 101-114 (Guvernul) și art. 123-133 (Autoritatea Judecătorească). În Constituția revizuită, principiile pe care funcționează puterile statului de drept au fost reglementate prin art. 61-79 (Parlamentul), art. 102-115 (Guvernul) și art. 124-134 (Autoritatea Judecatorească).

Trebuie precizat că în Constituția din 1991 nu s-a menționat expres faptul că statul funcționează pe baza principiului separației și echilibrului puterilor în stat, motiv pentru care unii autori au afirmat că teoria separației puterilor în stat nu este pe deplin adaptată regimurilor pluraliste.

Prin Legea de revizuire a Constituției României nr. 429 din 18.09.2003 s-a introdus art. 1 alin. 4, care prevede in terminis: “Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecatorească – în cadrul democrației constituționale”.

Însă în practică lucrurile sunt ușor diferite, de unde reiese și alegerea titlului lucrării.

Prin procesul electiv, poporul deleagă suveranitatea Parlamentului ales. Putem însă observa că acesta nu o utilizează conform funcției sale, în procesul legislativ.

Putem observa că executivul (Guvernul), care nu este ales, ci este numit (și căruia, ca atare, poporul nu i-a delegat în mod direct suveranitatea) exercită puterea legislativă, ratificată de către Parlament, care nu are atribuții executive. Avem prin urmare un stat de drept (în teorie) și un stat de fapt (în practică).

Este interesant de urmărit că și statul de fapt este tot constituțional, că aplică consecvent principiul separației puterilor în stat, dar și pe cel al echilibrului acestora, însă într-o formulă inedită, diferită de cea a lui Montesquieu.

Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman și unica autoritate legiuitoare a țării – art. 58 alin. 1 din vechea Constituție, respectiv art. 61 al. 1 din Constituția revizuită. Parlamentul emite legi constituționale, legi organice și legi ordinare (care au importantă tot în această ordine, cele mai importante fiind primele, iar cele mai puțin importante fiind ultimele). Parlamentul este ales prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat, de către popor. În acest sens prevede art. 59 alin. 1 din Constituția din 1991, respectiv art. 61 alin.1 din Constituția revizuită. Parlamentul se întrunește în două sesiuni ordinare pe an, în perioadele februarie-iunie și septembrie-decembrie – art. 63 alin. 1 din Constituția din 1991, respectiv 66 alin. 1 din Constituția revizuită.

Putem pune întrebarea: ce se întâmplă în perioadele dintre sesiunile parlamentare, dacă Parlamentul este unica autoritate legiuitoare a țării? Adică în perioada iunie-septembrie și decembrie-februarie procesul legislativ este întrerupt?

Deși nu există nici un principiu constituțional, în practică există un consens conform căruia procesul legislativ trebuie să se desfășoare neîntrerupt. Prin art. 114 din Constituția din 1991, a fost creată instituția “delegării legislative”. Această instituție, modificată, se regăsește și în Constituția revizuită, la art. 115 .

Astfel, Guvernul, care în mod normal ar trebui să emită numai Hotărâri (art. 107 alin 2 din Constituția din 1991, respectiv art. 108 alin. 2 din Constituția revizuită – Hotărârile se emit pentru organizarea executării legilor), este abilitat să emită și Ordonanțe (art. 114 din Constituția din 1991, respectiv art. 115 din Constituția revizuită; art. 107 alin. 3 din Constituția din 1991, respectiv art. 108 alin. 3 din Constituția revizuită).
Analiza acestor texte de lege relevă faptul că executivul (Guvernul) are și o funcție legislativă, Parlamentul nemaifiind “unica” autoritate legiuitoare a țării. Guvernul are abilitatea de a emite două tipuri de acte normative cu putere de lege, respectiv Ordonanța de Guvern (OG) și Ordonanța de Urgență a Guvernului (OUG).
Astfel, Parlamentul poate împuternici Guvernul (ambele Constituții i-au permis – art.114 alin.1 din Constituția din 1991, art. 115 alin. 1 din Constituția revizuită), ca, pe perioada pauzei dintre sesiunile parlamentare, acesta din urmă să emită Ordonanțe, în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Deasemenea, în situații de urgență, a căror reglementare nu mai suporta amânare, Guvernul poate emite Ordonanțe de Urgență, cu condiția motivării urgenței.

Prima observație: Ordonanțele au caracter periodic și regulat, pe perioada pauzelor legislative. Ordonanțele de Urgență au caracter sporadic și aleator, fiind permise de Constituție numai cu ocazia unor situații exceptionale, care necesită o reglementare de urgentă.

A doua observație: Ordonanțele nu pot interveni în domeniul ce revine legilor organice, așa cum este definit de art. 72 alin. 3 din Constituția din 1991, respectiv art. 73 alin. 3 din Constituția revizuită și implicit nici în domeniul legilor Constituționale. Domeniul Ordonanțelor de Urgență este stabilit prin art. 114, alin. 4 din Constituția din 1991, respectiv prin art. 115 alin. 4 din Constituția revizuită. Ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituționale, nu pot afecta regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție, drepturile electorale și nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică, conform Constituției revizuite - însă în Constituția din 1991 nu se prevedea cu privire la acest aspect. Ca atare, Ordonanțele de Urgență, în prezent, pot reglementa în domeniul rezervat legilor organice, cu două excepții: nu pot reglementa sistemul electoral, și nici organizarea și desfășurarea referendumului. Însă pentru celelalte domenii rezervate legilor organice, Guvernul are libertatea de a reglementa, cot la cot cu Parlamentul, singura “frână” fiind arătarea urgenței. Iar sub imperiul Constituției din 1991, conform dictonului Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus (unde legea nu distinge, nici noi nu trebuie să distingem), Ordonanța de Urgență putea reglementa în tot domeniul de reglementare al legilor organice.

Ordonanțele de urgență intră în vigoare numai după depunerea acestora în Parlament, și după publicarea în Monitorul Oficial. Parlamentul trebuie să o adopte sau să o respingă în termen de 30 de zile de la depunere, iar în situația în care Parlamentul nu este în sesiune, se va convoca obligatoriu în termen de 5 zile de la depunere.

Ca fapt divers, nu rare au fost cazurile în care a fost reglementat distinct și contradictoriu un aspect, atât prin Lege cât și prin Ordonanță, ambele în vigoare (spre exemplu: Legea 152/1998, privind înființarea ANL, cu modificările și completările aduse ulterior și OUG nr. 148/1999, privind reglementarea regimului juridic al terenurilor destinate construirii de locuințe prin ANL). Nu este deci de mirare că practica judiciară a consemnat atâtea și atâtea soluții contrare.

A treia observație: Constituția din 1991, prin art. 74 alin. 3 stabilea și o procedura de legiferare in regim de urgență; aceasta reglementare a fost preluată de art. 76 alin. 3 din Constituția revizuită.

În concluzie, în teorie avem un stat de drept și în concret avem un stat de fapt.

În teorie, România este un stat democratic, care are la bază o Constituție și care funcționează în baza principiului separației și echilibrului puterilor în stat. Prin ambele Constituții, România este definită drept un stat de drept. Prin Constituția revizuită, se arată că statul este organizat potrivit principiului separației și echilibrului puterilor în stat, în cadrul democrației constituționale.

Drept urmare, ambele Constituții au stabilit că statul funcționează după cum urmează:
- Parlamentul (puterea legislativă) emite și abrogă legi;
- Guvernul și Președintele (puterea executivă) veghează și contribuie la aplicarea acestor legi;
- Justiția (puterea judecatorească) înfăptuiește dreptatea și aplică în concret aceste legi.
În practică, România este un stat democratic, care are la baza o Constituție și care functionează atât în baza principiului separației și echilibrului puterilor în stat cât și prin încălcarea sistematică a acestui principiu.

Tot prin Constituția din 21.11.1991, dar și prin cea modificată prin Legea de revizuire, România este organizată ȘI după cum urmează:
- Puterea executivă (Guvernul) este legislativul și emite acte normative cu putere de lege, inclusiv în domeniul legilor organice;
- Puterea legislativă (Parlamentul) este executivul și ratifică aceste acte normative.

Diferența dintre România teoretică și România concretă este dată de realitate, unde numărul Ordonanțelor cu putere de lege este mult mai mare decât numărul de Legi emise de Parlament . Inevitabil, dacă facem comparație între Legi, majoritatea o constituie cele care au un singur articol: “Articol unic: Se aprobă/se respinge Ordonanța Guvernului/Ordonanța de Urgență a Guvernului nr…”.









Bibliografie:

1. Constituția României din 21.11.1991, Publicată în Monitorul Oficial, Partea I nr. 233 din 21/11/1991.
2. Constituția României, cu modificările și completările aduse de Legea de revizuire din 18.09.2003, publicată în M.Of. Partea I nr. 767 din 31/10/2003;
3. N. Popa, Teoria generală a dreptului, Editura Actami, Bucuresti, 1996;
4. I. Muraru, S. Tănăsescu, Drept constituțional și instituții politice, editia a IX-a, Editura Lumina Lex, București, 2001;
5. Montesquieu, Despre spiritul legilor, Editura științifică, București, 1974.